中國資本市場從其創(chuàng)立之始，法制建設(shè)就沿著一條立新、革舊、再立新的路徑不斷演進(jìn)，監(jiān)管變革始終伴隨著資本市場發(fā)展變化不斷前行。
    不法其古，不循其禮，法制建設(shè)遵循的標(biāo)準(zhǔn)乃是順應(yīng)資本市場不斷涌現(xiàn)的新情況、新問題。
    不唯上，只唯實，評價法制建設(shè)成敗的依據(jù)是能否有助于形成公開、公平、公正的市場秩序。
    滄桑巨變，中國資本市場從“老八股”起步，發(fā)展到一個股票總市值全球前三，擁有主板、中小板、創(chuàng)業(yè)板、新三板的多層次資本市場體系。而資本市場的法制建設(shè)，正不斷推動著中國資本市場的成熟和壯大。
    稽查執(zhí)法登上歷史舞臺



　　
    1992年10月，國務(wù)院證券委員會成立，從屬其的辦事機(jī)構(gòu)中國證監(jiān)會也應(yīng)運而生。由于資本市場新芽初放，證監(jiān)會也誕生不久，法規(guī)建設(shè)和稽查執(zhí)法工作并未全面鋪開。
    1995年11月，中國資本市場的稽查執(zhí)法工作正式啟動。中國證監(jiān)會成立稽查部，專門負(fù)責(zé)證券、期貨市場違法違規(guī)行為的稽查工作。但在當(dāng)時的監(jiān)管設(shè)計下，地方的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是證管辦，在地方政府的管理和指揮下行動。
    隨著“327國債期貨”事件的爆發(fā)，以及虛假陳述、市場操縱與內(nèi)幕交易案件的出現(xiàn)，眾多利益主體的博弈在繁榮市場同時，也提高了市場運行的成本，這樣的背景下，各方不斷呼喚統(tǒng)一證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的誕生。
    面對行政分權(quán)格局下中國證券市場出現(xiàn)的眾多問題，加之1997年東南亞金融危機(jī)所帶來的直接影響，1997年底，全國金融工作會議決定對證券監(jiān)管體制進(jìn)行改革，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。
    1998年4月，根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，決定將國務(wù)院證券委與中國證監(jiān)會合并組成國務(wù)院直屬正部級事業(yè)單位。經(jīng)過這次改革，中國證監(jiān)會職能明顯加強(qiáng)，集中統(tǒng)一的全國證券監(jiān)管體制基本形成，地方政府在證券市場發(fā)展規(guī)劃和監(jiān)管中逐漸淡出。
    同年，根據(jù)“證監(jiān)會三定方案”，稽查部更名為稽查局(首席稽查辦公室)。而稽查局整合地方監(jiān)管力量的行動不斷推進(jìn)，并且在除拉薩以外的各地派出機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立稽查處。
    1998年12月，被稱為中國資本市場“藍(lán)天法”的《證券法》獲得通過?！蹲C券法》的出臺是中國證券市場法制建設(shè)的重要里程碑，它確立了中國證券市場法律規(guī)范的總體框架，對規(guī)范各類市場利益主體，促進(jìn)中國資本市場持續(xù)健康的發(fā)展起到了“定海神針”的作用。雖然從后來的眼光來看，當(dāng)時的《證券法》有這樣或那樣的不足，但是它對資本市場發(fā)展所起到的作用是毋庸置疑的。
    2000年9月,中國證監(jiān)會成立上海、深圳、成都、廣州、天津、沈陽、西安、武漢、濟(jì)南等9個大區(qū)稽查局，進(jìn)一步加強(qiáng)稽查執(zhí)法力量。
    在一系列的改革之后，證監(jiān)會與派出機(jī)構(gòu)建立了垂直監(jiān)管體制，首次把監(jiān)管資源整合起來，很好地適應(yīng)了當(dāng)時的市場規(guī)模和違法違規(guī)案件情況，證券市場的稽查執(zhí)法工作煥然一新。集中統(tǒng)一監(jiān)管打破了先前多部門對證券市場的多頭監(jiān)管，降低了制度成本。
    在中國證監(jiān)會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，交易所將監(jiān)管重點轉(zhuǎn)移到上市公司與二級市場上，對惡性違規(guī)事件的查處力度不斷加大，資本市場法制建設(shè)取得了階段性成果。
    虎門會議



　　
    統(tǒng)一監(jiān)管體制的確立，對資本市場發(fā)展起了巨大的推動作用。在網(wǎng)絡(luò)科技股熱潮的帶動下，中國股票市場在1999年出現(xiàn)了“5.19”行情，部分網(wǎng)絡(luò)股股價被追捧至非理性的高度，上證綜指從1999年1100點左右攀升至2001年的歷史新高2245點。
    然而，在市場空前繁榮的背景下，虛增利潤、挪用上市公司募集資金、惡意操縱市場等等各種違法違規(guī)行為又有所抬頭。據(jù)統(tǒng)計，2001年的8、9月間，中國證監(jiān)會共查處了40余起上市公司違規(guī)案件，幾乎每天就查處了一起違規(guī)案件，“銀廣夏”、“億安科技”等轟動一時的大案就爆發(fā)于那個時期。而當(dāng)時，整個證監(jiān)會稽查部門僅有二十多人，監(jiān)管力量相對市場需要存在一些差距。
    新一輪大刀闊斧的改革重新展開。2002年，全國證券稽查工作會議——“虎門會議”，揭開了證監(jiān)會稽查執(zhí)法工作的新篇章。
    在此次會議前，稽查局與兩大交易所建立了聯(lián)席會議制度，主旨就是將監(jiān)管關(guān)口前移，要求交易所主動承擔(dān)前哨崗的職能，在監(jiān)管部門行動之前，及時發(fā)現(xiàn)、及時制止、及時查處，這個“三及時”原則，也成為此后稽查工作的重要原則。
    “虎門會議”不久，證監(jiān)會在稽查機(jī)構(gòu)上也做了相當(dāng)大的變革，稽查二局登上歷史舞臺，“兩局分工、系統(tǒng)交辦，適度交叉、協(xié)調(diào)配合”的新稽查體制開始確立。
    在新體制下，兩局負(fù)責(zé)不同類別的證券期貨違法案件，一局負(fù)責(zé)上市公司虛假陳述案等案件，而二局專責(zé)內(nèi)幕交易和市場操縱類案件。
    一系列的改革之后，稽查一局、二局、9個大區(qū)稽查局、2個直屬辦和24個特派辦稽查處組成的中國證監(jiān)會稽查執(zhí)法機(jī)構(gòu)體制初步形成，而新稽查執(zhí)法體制的生命力也在實踐中得到證明。
    查審分離



　　
    “虎門會議”前后，除了對稽查執(zhí)法的機(jī)構(gòu)設(shè)置實行了重大變革，更為重要的是提出了“查審分離”的稽查執(zhí)法理念。在“查審分離”的行政執(zhí)法體制下，案件的調(diào)查和審理分別由稽查和法律兩個部門負(fù)責(zé)?；椴块T主責(zé)前期的調(diào)查取證工作，法律部則負(fù)責(zé)后期的聽證和審理。
    “審查分離”體制的提出和實行，形成了調(diào)查和審理兩部門相互制約，協(xié)同作戰(zhàn)的稽查執(zhí)法新格局。兩部門通力合作，大大加快了查案的速度和效率，也保證了整個稽查執(zhí)法工作的準(zhǔn)確性和公正性。
    此外，除了調(diào)查和審理兩部門之間的相互制約外，在部門內(nèi)部，也形成了自我約束、自我審查的機(jī)制。
    2003年到2005年，適逢證券公司風(fēng)險集中爆發(fā)，在券商綜合治理過程中，“查審分離”的稽查體制得到了市場的廣泛認(rèn)同。
    2005年，中國資本市場掀起轟轟烈烈的股權(quán)分置改革，到了2006年年末，已經(jīng)完成或者進(jìn)入股改程序的上市公司市值占應(yīng)改革上市公司總市值的比重達(dá)到98%，股權(quán)分置改革基本完成。而變革總是伴隨著新問題出現(xiàn)。隨著市場發(fā)生根本性轉(zhuǎn)折，內(nèi)幕交易和市場操縱案又開始抬頭，且市場操縱花樣翻新，短線化趨勢非常明顯，給稽查執(zhí)法工作帶來了相當(dāng)大的難度。在這樣的情況下，新一輪稽查體制改革呼之欲出。
    事移法修



　　
    《證券法》實施不久，修法呼聲日顯高漲，成為歷次“兩會”上代表委員們關(guān)注的焦點。
    千呼萬喚始出來。2005年10月，《證券法》修訂案高票獲得通過，給當(dāng)時正處于重要轉(zhuǎn)折期的中國資本市場注入了一劑強(qiáng)心針。
    2006年，中國證監(jiān)會繼續(xù)深化“查審分離”制度，借鑒發(fā)達(dá)國家“行政法官”制度，把行政處罰委員會從法律部獨立出來，新一屆行政處罰委員會實現(xiàn)了行政處罰案件審理委員的專職化和案件處理的專業(yè)化。
    2007年，證監(jiān)會新一輪稽查執(zhí)法體制改革出臺。
    當(dāng)年11月，中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室做出批復(fù)，對我國證券執(zhí)法體制進(jìn)行重大改革：一是設(shè)立中國證監(jiān)會行政處罰委員會，下設(shè)辦公室；二是合并稽查一局、二局為稽查局（首席稽查辦公室）；三是設(shè)立中國證監(jiān)會稽查總隊，核定編制170名；四是增加證監(jiān)會派出機(jī)構(gòu)稽查力量110名。
    在新的體制下，首席稽查負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、指揮全系統(tǒng)的稽查工作；稽查局主要負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促案件調(diào)查，負(fù)責(zé)立案、復(fù)核及行政處罰的執(zhí)行，負(fù)責(zé)跨境執(zhí)法合作及行業(yè)反洗錢工作；稽查總隊主要負(fù)責(zé)調(diào)查內(nèi)幕交易、市場操縱、虛假陳述等重大案件，以及涉及面廣、影響大的要案、急案、敏感類案件；地方稽查局及各地方監(jiān)管局的稽查力量，主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)案件的調(diào)查，以及非正式調(diào)查和各類協(xié)查工作；行政處罰委員會負(fù)責(zé)所有案件的審理。
    “新體制的確立，首先是在制度上確定了證監(jiān)會幾年來推行的查審分離模式，形成了調(diào)查與處罰權(quán)力的相互制約機(jī)制，提高了執(zhí)法的專業(yè)、效率和公正水平”，證監(jiān)會相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“此外，集中統(tǒng)一指揮的稽查體制，提高快速反應(yīng)能力和整體作戰(zhàn)效能，適應(yīng)了市場發(fā)展的需要，進(jìn)一步增強(qiáng)了稽查力量。”
    通力合作



　　
    稽查執(zhí)法體制的又一次重大改革之后，各部門各司其職，通力合作，法制建設(shè)成績斐然。
    2008年，站在稽查執(zhí)法最前沿的稽查總隊重拳出擊，辦案人員先后深入30個省份400多個縣市展開調(diào)查，累計出差9800多人天，辦結(jié)案58起，移送公安機(jī)關(guān)9件。其中，“汪建中操縱市場案”的查處，打擊了搶先交易操縱市場行為，而將“龍頭黑馬非法投資咨詢案”從無頭案辦成鐵案，初步展現(xiàn)了總隊查辦要案的戰(zhàn)斗能力。
    而在稽查執(zhí)法體系中具有“司令部”功能的稽查局（首席稽查辦公室），則積極組織協(xié)調(diào)全系統(tǒng)的稽查力量，加強(qiáng)快速反應(yīng)能力和執(zhí)法整體合力。根據(jù)稽查體制的變化，稽查局及時調(diào)整了工作職能，更新了運作模式，制訂了《稽查局業(yè)務(wù)流程》等16個內(nèi)部工作制度。
    作為專職案件審理的行政處罰委在機(jī)構(gòu)改革之后，加強(qiáng)制度建設(shè)，逐步統(tǒng)一案件審理標(biāo)準(zhǔn)，及時、高效處理了一批大案、要案和新型違法案件，新體制案件結(jié)案率較2007年上升23.6%，沒收違法所得額較2007年上升553%，罰款數(shù)額較2007年上升319.9%。 (來源：上海證券報)